一、 问题的提出

近八年欧盟人工智能战略经历两次制度重心迁移，形成两种治理结构。2018—2024年以GDPR和《人工智能法案》为核心，战略重心为监管输出，试图将欧洲标准嵌入全球规则。2024年下半年起以德拉吉报告、《人工智能大陆行动计划》为标志，重心转向算法能力建设，政策资源配置从监管维度向能力维度倾斜。既有研究存在现实主义与制度主义两种解释路径，前者视转型为对中美竞争的被动反应，后者关注监管框架内部演变。但现有研究受欧盟监管视角限制，默认治理主体为欧盟，未能分析数据主权与算法能力形成的差异化治理结构及其原因。监管优先时期治理以政府机构为主体，依靠法律强制实现域外控制；竞争力优先时期则依赖跨国芯片供应商、云服务提供商和开源技术社群的深度参与。本文选取欧盟为案例，将治理过程分解为政府、企业、社群三个分析层次，通过2018—2026年官方战略文件、立法文本及政策白皮书的比较分析，探讨政策转型原因与治理结构变化，揭示欧盟人工智能战略自主建设的结构性约束与治理困境。

二、 欧盟人工智能治理政策转型的原因

欧盟人工智能治理从"监管优先"转向"竞争力优先"的动因可归结为三个层面。

其一，技术竞争力的结构性缺失。欧盟在人工智能领域已沦为中美之后的第三极：美国信息技术与创新基金会评估显示，欧盟人工智能实力评分（23.3）显著低于美国（44.6）和中国（32）；人工智能经济组织数量仅5,933家，约为美国的43%；2019—2023年生成式AI私人投资仅10亿美元，不足美国的八分之一；风险投资常年低于1亿美元，企业生态活跃度、科研影响力及核心模型性能均呈衰退态势。这种竞争力落差引发决策层对战略自主丧失的普遍焦虑，动摇了"监管优先"的战略自信。

其二，过度监管对创新的抑制效应。《人工智能法案》的强制性转向引发150余家欧洲企业高管警告，雷诺、喜力等指出其可能损害技术竞争力；美国企业因数字市场法案的监管不确定性推迟向欧盟推出AI功能；市场分析显示欧盟投资者对成本增加呈显著负向反应，预期创新速度放缓；研究估算若将监管质量提升至前沿水平，高技术投资份额可提升约50%。合规成本的不合理分配威胁提供商有限资源，使实时合规分析不可行。相较之下，美国未推出统一强制性法案，中国采取"兼顾发展与安全"的务实路径，全球61个重要大模型中美国占40个、中国15个、欧洲仅3个。

其三，技术依赖对经济主权与话语权的侵蚀。欧盟虽追求战略自主，却在数据中心、云服务、芯片制造等关键基础设施上高度依赖美国科技巨头，"欧洲堆栈"等项目未能扭转局面。数据实际流动与基础设施控制脱离欧盟监管范围，限制其议价能力与数据控制权，地缘政治风险与经济脆弱性同步上升。真正的人工智能主权需掌控计算基础设施与芯片制造，而欧盟在此领域控制力薄弱，使其在规则制定中陷于被动。

三方治理主体的共同利益汇聚成转型动力：政府层面"技陷权失"，规范性力量无法弥补技术短板；企业层面"增本抑创"，合规成本挤占创新资金；社群层面"开源受阻"，过度监管背离开放协作传统。三方诉求共同推动政策重心转向竞争力培育，并催生新的治理结构。

三、 欧盟人工智能治理政策转型的表现

欧盟人工智能治理政策经历了从"监管优先"到"竞争力优先"的转型，核心驱动因素是数据主权与算法能力两种治理逻辑的此消彼长。

研究以数据主权和算法能力为分析维度构建框架。数据主权体现为欧盟通过立法、标准、平台规制与基础设施建设，将数据活动纳入制度框架以降低对外依赖，形成政府主导的刚性监管路径。算法能力则指开发部署算法系统的技术自主权，其资源分散于科技企业、技术社群等非国家行为体，呈现主权行使主体扩散的分散化特征。两种要素的不同组合塑造差异化治理结构：强数据主权弱算法能力对应监管逻辑，弱数据主权强算法能力对应竞争逻辑。

监管优先时期以《一般数据保护条例》和《数据法案》为核心制度，呈现强数据主权弱算法能力特征。《一般数据保护条例》第五章建立跨境数据传输三层机制，通过充分性认定、标准合同条款等工具，将非欧盟企业数据处理行为纳入欧盟管辖。《数据法案》延续这一逻辑，强调云服务本地化部署，限制非个人数据国际传输中的"不当干扰"。治理结构上形成政府主导、企业合规、社群受控的金字塔格局：政府垄断规则制定与执法权；企业被限定在合规边界内，承担高额制度成本，数据本地化与跨境审查削弱其全球数据配置能力；技术社群仅具咨询审议的辅助角色，开源协作面临合规障碍。三方主体均承受效能损耗——政府陷入"技陷权失"，企业"增本抑创"，社群"开源受阻"，积累转型压力。

竞争力优先时期以《人工智能法案》和《人工智能大陆行动计划》为标志，转向弱数据主权强算法能力。《人工智能法案》引入"高影响力能力"概念，将系统性风险门槛与训练计算量挂钩，承认技术社群在标准定义中的实质角色；"开源例外"条款以立法形式为开源社群保留自主治理空间，豁免非商业化开源模型的监管义务。《人工智能大陆行动计划》大规模投资算力基础设施，但核心技术节点依赖非欧盟企业。治理结构演化为分布式网络：政府从规则垄断者转变为合法性供给者与制度锚点；企业凭借对计算基础设施的实际控制成为协同治理主体；技术社群通过开源协作、基准测试和规范共识生产获得制度化参与地位。三方形成相互依赖的协作关系——政府嵌入规则于企业环节，企业与社群共享制度保障并在标准制定上规范对接，协作成果反哺政府规则制定。

四、 欧盟人工智能治理政策转型的影响

政策转型对欧盟内部市场和对外关系产生方向性影响。内部方面，产业政策重塑创新生态与竞争格局，大型科技企业凭借合规团队和资源获取优势获益，中小企业面临合规成本与资源双重挤压，人才向大型平台和公共研究机构集中，初创企业技术团队稳定性受侵蚀。欧盟人工智能办公室等机构虽强化超国家能力，但成员国围绕补贴和项目的博弈加剧内部裂痕。外部方面，欧盟在延续"布鲁塞尔效应"规范输出的同时，附加出口管制、投资审查等竞争性工具，《欧洲经济安全战略》将人工智能列为关键技术。美欧在风险分级上趋同，但产业补贴和芯片管制引发反制，治理逻辑差异限制规范趋同。对"全球南方"，标准推广与关键矿产、移民条款绑定，务实化特征明显。多边层面，欧盟侧重经合组织等渠道的话语输出，但在技术标准推动中更关注欧洲企业专利布局，全球治理碎片化加深。

研究进一步提炼两条治理路径：一是监管制度优势须与算力基础设施、开发者生态等硬能力同步建设，否则制度权力难以转化为技术竞争力，欧盟数据保护体系的规范性话语权正因高端芯片、云基础设施和开源生态的结构性依赖而受限；二是开源生态与跨国技术社群已成为重要治理参与者和创新源泉，如何在维护技术主权的同时吸纳全球创新资源，避免封闭自限或关键能力失控，成为需长期权衡的核心议题。

五、 结论

本文构建了欧盟人工智能治理结构的分析框架，以数据主权与算法能力两种治理逻辑的强弱分配为核心，将治理职能在政府、企业与技术社群三类主体中的配置方式加以类型化，区分了欧盟在监管优先时期（强数据主权弱算法能力）与竞争力优先时期（弱数据主权强算法能力）的治理结构转型。该框架超越以国家为中心的单一治理叙事，揭示了治理结构转换的内在逻辑，为理解人工智能治理中权力的分散配置与职能在不同主体间的流动提供了分析工具，并指出未来人工智能治理的成效将取决于三类主体间的功能协同与制度均衡。